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商业银行参与PPP的风险和防控之策

宗良  博士、研究员,先后就读于武汉大学、中国人民大学、复旦大学(中美经济学培训班)、清华大学五道口金融学院,现任中国银行国际金融研究所副所长、战略发展部副总经理。200310~200411月参加中组部和团中央组织的博士服务团,任江西省抚州市市长助理。近年主持了国家自然科学基金会、国家自然科学基金会、世界黄金协会等多项重大课题。先后发表论文200余篇。 
  近期,国家发改委、财政部等相继颁布多个文件,旨在发挥PPP模式在促进基础设施、公益事业等方面建设的作用。PPP是新型城镇化建设的重要融资途径,将给商业银行带来较大的机遇。对此,本报记者就我国商业银行参与PPP的相关问题专访了中国银行国际金融研究所副所长宗良。 
  记者:从商业银行的角度,您是如何看待PPP的? 
  宗良:PPP是政府和社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系。这一关系是以授予特许经营权为基础,以利益共享和风险分担为特征,通过引入市场竞争和激励约束机制,发挥合作双方优势,进而能够提高公共产品或服务的供应和质量。从商业银行角度来看,PPP在履行其传统功能作用的基础之上,将会通过金融途径强化银行、政府以及民间的合作关系,从而更好地发挥PPP的功效。从商业银行角度,PPP可以从三方面来理解: 
  第一,PPP是拓展综合金融服务的重要抓手。作为拓展综合金融服务的抓手,PPP模式以往较多地应用在公路、桥梁等基础设施建设领域,而随着合作范式的明确及法律法规的健全,未来PPP模式将渗透到城镇化建设等关乎民生的更多领域,同时还能推动金融创新,这为商业银行拓展包括资产、负债、服务类产品提供了广阔的空间。 
  第二,PPP是银、政、民合作的桥梁。商业银行的加入将有助于促进民间资本参与、缓解地方债务压力并盘活存量资产、提高政府公共服务的水平和效率。由于PPP项目多由当地政府主导,融资时间长、项目繁琐,商业银行提供融资支持不仅能满足当前地方政府利益诉求,也能在未来较长时间跨度内,在更宽领域的银、政、民业务合作创造条件。 
  第三,PPP是提升商业银行经营水平的契机。PPP融资模式的兴起将在为商业银行提供投资新途径的同时,倒逼银行业加强自身的风险防范机制和金融创新能力,在客户和项目选择、特许经营权法律风险的研判、贷后管理的深度及持续性方面取得进展。 
  记者:目前为止,我国商业银行参与PPP的情况如何? 
  宗良:目前,我国商业银行参与PPP仍处于起步阶段且发展冷热不均,但也有获得成功的案例,未来的发展前景总体向好可期。 
  一是已经起步,但冷热不均。从全国范围来看,PPP发展存在着明显的冷热不均现象。开发性金融机构由于过去对地方融资平台贷款的模式依赖性较强,需要通过新的方式实现转型,项目进展较好。商业银行参与PPP项目的积极性仍待提高。一些商业银行仅对存量项目进行续贷,而对新建项目基本上不予提供融资支持。监管部门没有明确的支持PPP相关政策可能是影响其积极性的因素。 
  二是有成功案例,未来前景可期。虽然PPP在我国出现时间较短,但已有可供学习借鉴的成功案例。如北京地铁四号线利用社会资本建设运营模式。2003年设计完成的北京地铁四号线PPP项目通过公开招标的方式,选定“首创—港铁”联合体为北京地铁四号线项目的中标方。通过签订建成后为期30年的特许经营协议而确定了投资规模和投资回报率,并明确了双方权利义务。如今北京地铁四号线作为北京市政基础设施极大地方便市民出行的同时,也通过其独立运营和盈利能力给予了投资者相应的回报。 
  记者:我国商业银行参与PPP主要有哪些模式? 
  宗良:与传统贷款人角色不同,商业银行在PPP项目中将承担综合化的融资服务角色:一方面,银行为PPP项目提供良好的金融资源;另一方面,银行还将参与到项目的设计、开发等顾问服务,为项目开发提供咨询服务。商业银行参与的主要模式有: 
  一是投贷联动模式。所谓投贷联动模式,是指银行集团(可以为合作方)通过发放贷款和运用投行资金的形式满足PPP项目融资需求。发放贷款使得商业银行成为PPP项目的债权人,投行资金的介入使得商业银行成为PPP项目的股东,商业银行既获得利息收入,也可以获得股息收入,这有助于调节银行收入结构。同时,贷款和投行资金联动可以降低银行大规模贷款带来的风险,投行资金的参与也为银行更好地参与PPP项目的运作提供了良好的契机。 
  二是贷款模式。在PPP的发展过程中,希望扩大来自各领域的投资,减小对债务资金的依赖,但总体看,银行资金仍将发挥重要作用。贷款仍是一种重要模式,可在满足项目建设所需资金的同时,为商业银行提供了新的贷款投向。 
  三是借道银行理财模式。银行理财产品参与PPP项目主要是通过与信托公司等金融机构合作,由银行募集资金和信托公司负责投资PPP项目。这种模式风险控制是主要考虑的因素,由于银行理财资金或者信托作为机构投资人股东参与PPP项目,虽然是名义上的股东,但是仍然面临注入政府信用、项目失败等特殊风险,因此银行和信托在执行前,需要既做好尽职调查,规避项目法律风险和经营风险,又要确保项目担保的可靠性,在最坏的事情发生的情况下,减少损失。 
  四是资产证券化模式。PPP资产证券化是指以项目未来收益权或特许经营权为保证的一种融资方式,因此,资产证券化主要适合经营性项目和准经营性项目。由于PPP项目大多属于重要基础设施和公益项目,有很高的安全性,具有很稳定的现金流,因此资产证券化是一种安全的融资方式。 
  记者:商业银行参与PPP可能面临哪些风险? 
  宗良:商业银行参与PPP需要进行业务创新,在扩大业务范围并提升竞争力的同时也会面临一些风险: 
  一方面,市场化投资模式,没有隐性兜底机制。与传统模式不同,PPP模式下项目的各个参与方均实施风险共担的原则。各方参与者共同分担项目运营的风险,政府不需要承担兜底的责任。这使得作为资金提供者的商业银行将面临包括信用风险、市场风险在内的多种风险因素。 
  另一方面,PPP项目存在较大的不确定性。与传统基础设施项目融资方式相比,PPP模式项目参与方多、周期长、融资金额大,可能导致建设过程中项目公司自身的建设周期、营运能力出现风险,而商业银行进行长期融资也很可能导致自身的流动性危机。这些潜在风险均需要商业银行在参与PPP项目时强化自身风险抵御能力,采用合理的风险分散和对冲机制,同时关注外部经济环境的变化和政策调整等因素。 
  记者:那么我们应当如何规避风险,鼓励商业银行参与? 
  宗良:商业银行应将风险防范意识渗透进项目投资的全过程当中。 
  首先,建立健全PPP专项风险管理体系。商业银行建立专门的PPP项目风险管理体系,在加快基础设施建设、PPP融资模式广受重视的今天是十分必要的。针对PPP项目特性,商业银行要建立专门的风险识别、评估、监测和控制体系。包括:一是培养专门的PPP项目风险管理人员;二是建立专门适应PPP项目的风险管理流程等。 
  其次,努力实现全周期动态管理。PPP项目从立项到完工、运营、移交各个阶段是相辅相成的,上一个阶段的风险因素如果没能得到很好的防范将直接对下一个阶段产生影响,因此银行需建立针对项目全周期的动态化管理。 
  再次,重视贷前管理。PPP项目周期长、资金投入量大,涉及的风险因素多,这些特点都要求商业银行更加重视贷前对项目风险的有效评估。银行应及早介入,全面掌握投资规模、工程投标、资金预算等情况,这将大大降低融资阶段的风险管理成本。 
  最后,利用银行自身信息优势。商业银行可以通过先进的风险管理信息系统,随时更新企业的风险信息并及时做出分析和判断,以适应在PPP项目建设运营的漫长过程中出现的各种风险因素,并减小信息不对称对银行带来的影响。 
  记者:请您谈谈商业银行参与PPP的前景。 
  宗良:商业银行参与PPP在我国未来的发展,前景应该是被看好的。 
  第一,商业银行可望逐步扩大对PPP的参与。从目前来看,商业银行仍将是PPP模式的重要融资来源,因此PPP模式的推广将会为商业银行带来更多业务,提供更多发展机会。PPP项目所在的领域大多为基础设施建设及民生相关领域,通过约定投资报酬或取得特许经营等方式,能够更好地保证银行投资资金相对较为安全的回报率,商业银行的参与可望逐步扩大。 
  第二,商业银行参与将促进融资模式的创新。PPP模式的推广应用可以为商业银行带来包括投行、融资租赁、债券等在内的多元化的融资服务,也能够带来包括结算、账户管理、存款、国际结算、财务顾问等在内的基础服务,不仅可以全面提高商业银行的经营收益,还将极大地促进商业银行金融创新。 
  第三,将有利于合理利用资金、促进项目的成功实施。PPP项目投入的基础设施建设领域是针对国计民生的公共服务领域。以往根据公共物品所造成的市场失灵机制,使得民间资本很难主动投入到这些建设当中,这就要依靠商业银行参与PPP项目。商业银行雄厚的资本实力可以帮助政府加快落实公共服务设施的建设,从而达到改善民生的目的。而商业银行作为有实力的机构投资者,可以带动民间资本的投资,从而为PPP的良性运行提供条件。 
  第四,将为缓解地方政府债务压力提供较好的途径。PPP项目属于较长期的基础设施建设,资本需求量大而且投资周期长,引导社会各类资金的参与至关重要。商业银行以其专业性、规模化的优势,能够对资金进行更加合理高效的运用和管理,又可以通过金融创新将这些原本流动性较差的长期债资本化,使其在金融市场中二次流通产生收益。因此,银行参与PPP将有利于解决地方政府融资难的问题,也将缓解政府债务压力。(摘自《金融时报》)

 
 
     
 
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